緊急救援應作為國家戰略納入國家產業發展規劃
有人說，在重大災難中，人的生命就像一根脆弱的稻草。這樣的災難，可能是牽動億萬人民神經的青海玉樹大地震，可能是書寫生命傳奇的山西王家嶺礦礦難，也可能就是高速公路上普通的一起交通事故。災難發生后，緊急救援能力就成為挽救生命安全、制止災難蔓延的關鍵。民政部緊急救援中心常務理事寧金彪博士，在總結近年來參與緊急救援工作的經驗時，提出應將緊急救援納入國家戰略，按照市場規律，將有關資源納入緊急救援體系，盡快培育與加快發展符合中國國情的緊急救援產業。記者就此專門采訪了寧金彪。
記者：在我國，伴隨著經濟的高速發展，自然災害等突發事件也呈現多發的勢頭。緊急救援也受到黨、政府和人民群眾越來越多的關注。我注意到，汶川地震發生后的兩年間，不僅我國政府的緊急救援能力得到了大幅度提升，而且民間也成立了很多緊急救援志愿組織。為什么緊急救援會引起人們越來越多的關注？
寧金彪：實事求是地說，緊急救援是一個國家戰略，是一個關乎整個國家、全體公民和全社會安全及經濟發展的大事。從每個人來說，安全不僅是自己的大事，且也是親人、單位和社會關心、關注的大事。人身安全沒了保障，很多事都談不上，很多工作都難以開展。從經濟角度看，自然災害和事故災難直接危及人的生命和財產安全，首先破壞的是人、是環境、是生產能力，是人類辛苦積累的財富。且不說大型自然災害如地震、海嘯、臺風、冰雪災害、山體滑坡等帶來的巨大損失，即使礦山、交通、火災、化工等事故災難造成的人員、財產、生產、生活損失也極其嚴重，也往往使多年勞動形成的成果付諸東流。有人說，一些年份突發事件帶來的負增長占我國ＧＤＰ的5％。這個數據不一定準確，但毋庸置疑，每年的突發事件不僅僅是影響了經濟的增長，更重要的是造成了破壞，使得已經積累的財富化作了泡影，甚至還直接影響著下一年度乃至以后若干年內的生產和經濟發展。因此，從國家角度說，既然安全、應急、救援是每個人終生面臨的問題，所以它就自然是一個基本的民生問題。作為國家，就必須向自己的每個公民提供基本的公共救援服務，保障每個公民的基本生命財產安全。如果國家的公共服務因政府財力等限制不能達到基本要求，其就有責任和義務發動和支持社會組織介入其中，共同完成基礎能力建設，解決救援服務短缺問題，實現國家的整體管理目標。
記者：對于我國緊急救援的體系建設狀況和能力您是怎樣評價的？
寧金彪：近年來，緊急救援受到了國家各有關方面的高度重視，緊急救援能力也在不斷提高，但相對于突發事件的多發，我國緊急救援的水平和效率仍然較低。在目前情況下，面臨同樣一個突發事件時，我國的救援水平、質量和效率要低于發達國家水平甚至世界平均水平。如國內重大自然災害發生后，美國、俄羅斯、法國、丹麥等國均能在30分鐘以內做出反應，而我國做出反應的平均時間則高達6小時，從專業救援隊伍的數量與人數看，我國也明顯落后于發達國家。而且，救援的不及時在一定程度造成了我國在道路、煤礦、火災等方面事故發生后的死亡率較高。比如，有人初步計算得知，如果在道路事故中我們換算為萬車死亡率，2004年我國的萬輛機動車死亡率為9.93人，美國為1.79人，德國為1.04人，日本為0.813人，我國的萬車死亡率分別為美國的5.5倍，德國的9.5倍，日本的12.2倍。
我們認為，救援效率低下的主要原因是及時性不夠，科學性不足，救援質量不高。前者的主要問題無非是救援隊伍到達慢，未能在最短時間內趕到現場并在最佳時間內實施救援。而慢的原因：一是通訊落后，即聯系不到最近、最好的救援隊伍，不能及時完成呼救。比如在汶川地震中，就發生了信息不通、通訊中斷、情況不明、難以決策的情況。二是交通緩慢，救援人員得到呼救信息后及時出動了，但由于道路不暢、車輛質量差、路途遙遠等交通方面的原因，使救援人員難以及時到達現場。這在汶川地震中也有反映，如果不是直升機的配合和發揮作用，一些地方的救援可能還要向后拖延。而救援質量實際上涉及救援人員的專業性、救援裝備的種類和科技化程度、救援管理的科學性，我們的救援人員因為大都未經過專業訓練、救援裝備較為落后、組織管理不甚嚴密，因此救援質量低就是難免的了。
記者：造成我國緊急救援落后的主要原因有哪些呢？
寧金彪：中國突發事件“多”的原因主要是工業化、城市化、國際化以及市場化的發展速度超過了在安全、應急、救援上的投入力度，救援效率“低”的原因是隊伍少、距離遠、裝備落后、專業水平差。在這些原因的背后，我們認為還有以下一些深層次的原因。
一是經濟轉型、社會轉型、安全形勢轉型等速度快、程度深、影響大，但人們對安全、應急、救援形勢嚴峻性的認識未相應轉變，對“大安全”的理解還不深刻，對“以人為本”本質和內涵的認識還有缺失，對緊急救援的重視程度還不到位，是突發事件多發及救援效率低下的總思想根源。由于存在一定的思維慣性和僥幸心理，加之政府的監管也不是那么嚴格和嚴厲，以致于在很多方面都有不投入、不愿投入、不主動投入、投入不足等問題。
二是政府內部條塊分割，職能缺位和職能交叉并存，缺少總體設計和綜合協調，是突發事件多發及救援效率低下的體制性原因。從政府層面看，主要是缺少總體上的安全、應急、救援的主管部門，缺少對該領域科學系統的頂層設計，缺乏權威有效的決策和溝通、協調機制。部門間職能的分割、資源的重復配置及一些功能的缺位，既浪費了資源又影響了整體工作推進。
三是市場化程度較低，社會整體投入偏少。正像有人說的那樣，“政府之所以小不下來，是因為社會沒有大起來。”在應急及救援方面，政府并沒有完成體制的創新設計，沒有進行職能剝離的全面研究，沒有進行職權向社會組織調整的系統安排，以致我們的產業化進程極其緩慢，本來應該轉給事業單位做的事仍在政府部門內包含著甚至因沒有界定清楚而無法啟動，本來可以采用市場化手段發展的產業因政府在規劃、政策、管理上不明確而無法運作。如在安全、應急、救援的評估、設計、標準、投入、運行、監管上，仍然是政府獨家管理或政府既沒做也沒明確讓別人做，這就形成了政府在投入、人力、物力等方面以有限能力面對無限職能、巨大需求的矛盾，使得社會總體投入不足。這也就成緊急事件發生時，我們的準備顯得很不充分。以直升機為例，目前全世界共有4萬余架直升機，其中民用直升機約2.4萬架，平均每百萬人擁有4架，而我國2007年底在冊的民用直升機只有124架，平均每1200萬人擁有1架，為世界平均水平的57分之1，這樣一種現狀亟需盡快改變。
記者：我們了解到，您最近出版的專著《中國緊急救援體系建設》一書是我國研究緊急救援體系的第一本專著。在書中，您在提出整合資源，重構緊急救援體系的基礎上，指出要發展中國緊急救援產業。我們在理解緊急救援時，一般認為應該是政府的公益事業，而作為一個產業而言，一般是以贏利為目的的。您是基于什么提出發展緊急救援產業的？
寧金彪：緊急救援帶有一定的公益性，但是對于這種公益的理解不能絕對理解為政府投入。在現實中，公益性具有不穩定性特點。作為公益事業，需要按照公益性原則或精神操作，這種“只有投入不圖回報”的事，一方面是政府的職責之一，另一方面由社會無償提供，如各種慈善事業、各類捐贈捐助、義務活動等，但這種以義務、捐贈為主要依托的公益行為，本身屬于自愿活動，而自愿除了自身的經濟條件外，還有個自己的道德水平、輿論氛圍乃至各種偶然因素的影響，只能鼓勵和事后統計，難以事先做出安排，無法做出“公益預算”，更不能硬性攤派。這樣，公益活動的貢獻就具有了難以保證、保障、持續或者說具有不穩定的特點。對于政府來說，如果自己不能提供較好的公益服務時，就只能將社會的公益作為一個補充而非依靠力量來看待。特別是，我國是個災難事故多發的大國，如果只靠政府投入、只靠公益捐贈，顯然難以滿足救援之需；何況，一些與緊急救援有關的裝備、產品、行為本來就是企業研發、生產并向社會提供的。
而所謂產業化，主要是按照產業化道路發展緊急救援事業，它一方面說的是指按商業規則和市場規律運作，以此區別于純行政推動；另一方面指的是按照產業鏈運作和管理，按照彼此間的業務、技術和經濟聯系將其構建成一個體系，讓整個體系在按市場規則的運轉中實現各環節的協同發展，而不是作為一個個彼此孤立的點來運作。緊急救援產業是實業，產業化是發展救援產業的手段；救援產業作為發展緊急救援事業的手段之一，則又必須服從服務于緊急救援事業這個大目標。緊急救援沒有緊急救援產業的發展，不僅在經濟上我們失去了一個新興板塊，且在安全上我們也會付出更大的代價，在救援上失去主動和效率。
比如，緊急救援裝備就是產業化的一大內容。以四川汶川地震為例，盡管全體中國人民表現出了極大的愛心和無私奉獻精神，但當時大家極其清楚：我們在一段時間內因信息不通、衛星無法傳出必要信息而無法了解震中映秀鎮的具體情況，從而讓全國人民焦急萬分；因道路阻塞又缺少直升機，而難以進行隊伍和物資投放，難以及時進行救援救助，從而讓大家用贊佩、驚奇、甚至不解的目光看到了俄羅斯米－26直升機的威力；因缺少生命探測儀等先進設備、先進方法而單靠傳統的革命精神、雙手加撅頭的辦法難以有效發現深埋瓦礫下的同胞，從而知道了新加坡、日本、俄羅斯、韓國生命探測儀的作用。這里的通訊設備、交通運輸工具、探測搜索儀器等，雖然政府可以購買，但需要企業生產。
記者：如果把緊急救援作為一個產業來發展，那您認為應該怎樣才能有效地保證緊急救援的公益性呢？
寧金彪：緊急救援服務對于每個個體而言發生概率較小，因此收費水平較低，從而救援機構不可能從某一個人、某一組織、某一區域、某一行業身上獲取高額利潤，其盈利性主要靠量的積累，靠的是客戶或服務對象在數量上的龐大規模。也就是說，緊急救援商業機構可以或必須基于大數法則，通過對大量人群提供具有公益特點的商業性救援服務，從而滿足其必要的盈利需求。而且，通常國家在支持緊急救援機構開展商業救援的同時，也會對其盈利性進行約束和限制，確保其公益性與商業性的合理兼顧。因此，我們應該大力提倡和堅持緊急救援的公益性特點，防止這一事業走入歧途，損害其健康發展。談到具體的辦法，我認為，我們應該盡快推動救援與保險的結合。緊急救援是傳統保險業務的拓展和延伸，發達的保險業是緊急救援的后臺和支撐。保險機構為了減少賠付及贏得市場，愿意協助被保險人盡可能減少事故發生及造成的損失，因此有向前延伸的愿望；而緊急救援要取得大發展，就必須有資金支撐，而與保險的結合是符合緊急救援業自身規律及需要的重要合作途徑。而緊急救援作為保險服務的延伸和擴展，能夠將保險的事后理賠向前延至事前墊付，體現保險服務的人性化關懷，而且能通過普及救援常識、搜索營救、緊急醫療、保險理賠服務，在事前、事中、事后的各個環節發揮積極的促進作用。這種系統性的保障，不但能夠豐富保險服務內容，提升保險服務檔次，吸引客戶，提高保險公司的市場競爭力，而且能夠有效防范風險，降低事故損失程度，降低保險賠付率。目前，在我國介入緊急救援較多的優普環球救援和安盛國際救援為代表的國際救援公司，均是以其背后強大的保險公司為后盾的。這些救援公司主要通過與國內保險公司的合作，向購買境外旅游意外險的中國游客提供緊急救援服務。他們作為第三方專業救援服務機構，雖然與保險公司沒有直接隸屬關系，但進入中國市場后，在開展公益合作的同時，逐漸切入救援保險市場，開展商業宣傳和商業合作，逐步壯大并走向公開。但需要指出的是，緊急救援是人命關天的大事，是個涉及國家安全的大事業和大產業，這個產業的國際化是完全應該的，但如果作為一個大國沒有自己可以支配和控制的救援體系，或者說這個體系是以國外機構為主導的，則便潛伏著關鍵時期的不可控風險，甚至在國際政治格局發生突變時會帶來不應有的威脅和危機。因此，我認為，我國應該在充分借鑒國際經驗的基礎上，在加強與國際救援機構合作的同時，盡快將發展具有中國特色的緊急救援產業列入發展規劃之中。
