1 引 言
應(yīng)急救援是為預(yù)防、控制和消除事故與災(zāi)害對(duì)人類(lèi)生命和財(cái)產(chǎn)災(zāi)害所采取的反應(yīng)行動(dòng)。應(yīng)急預(yù)案則是開(kāi)展應(yīng)急救援行動(dòng)的行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施指南。應(yīng)急救援預(yù)案實(shí)際上是一個(gè)透明和標(biāo)準(zhǔn)化的反應(yīng)程序,使應(yīng)急救援活動(dòng)能按照預(yù)先周密的計(jì)劃和最有效的實(shí)施步驟有條不紊地進(jìn)行。這些計(jì)劃和步驟是快速響應(yīng)和有效救援的基本保證。應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)該有系統(tǒng)完整的設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化的文本文件、行之有效的操作程序和持續(xù)改進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制。
2 應(yīng)急預(yù)案的體系框架和核心要素
按照系統(tǒng)論的思想,應(yīng)急救援預(yù)案是一個(gè)開(kāi)放、復(fù)雜和龐大的系統(tǒng),應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)和組織實(shí)施應(yīng)遵循體系要素構(gòu)成和持續(xù)改進(jìn)的指導(dǎo)思想。筆者認(rèn)為,應(yīng)急預(yù)案體系可以由6個(gè)一級(jí)和20個(gè)二級(jí)的核心要素構(gòu)成。
2.1 方針與原則
應(yīng)急救援的根本目的必須貫徹以人為本、救死扶傷的理念。組織實(shí)施應(yīng)急救援活動(dòng)的基本原則應(yīng)是集中管理、統(tǒng)一指揮、規(guī)范運(yùn)行、標(biāo)準(zhǔn)操作、反應(yīng)迅速和救援高效。
2.2 應(yīng)急策劃
策劃是制定應(yīng)急預(yù)案的技術(shù)基礎(chǔ)。它包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、資源分析和法律法規(guī)要求3個(gè)二級(jí)要素。
(1)應(yīng)急預(yù)案中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià):主要是針對(duì)可能導(dǎo)致重大人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失及產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)影響的重大事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)易燃易爆、有毒有害的重大風(fēng)險(xiǎn)列出清單,逐一評(píng)估;對(duì)一些事故發(fā)生概率較低,但預(yù)期后果特別嚴(yán)重的重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)進(jìn)行定量化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)(QRA)。
(2)資源分析:應(yīng)首先是根據(jù)應(yīng)急救援活動(dòng)需要資源的類(lèi)型(人力、裝備、資金和供應(yīng))和規(guī)模(要標(biāo)明具體數(shù)量),其次是調(diào)查清楚現(xiàn)有資源概況和尚欠缺的資源種類(lèi)和數(shù)量,然后提出資源補(bǔ)充、合理利用和資源集成整合的建議方案。
(3)應(yīng)明確國(guó)家、政府和行業(yè)法律法規(guī)要求:掌握哪些關(guān)于應(yīng)急方面的法律法規(guī)、適合于組織或企業(yè)部分、遵守相應(yīng)的法規(guī)情況等。尤其應(yīng)關(guān)注一些和應(yīng)急救援活動(dòng)密切相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。
2.3 應(yīng)急準(zhǔn)備
應(yīng)急準(zhǔn)備包括:機(jī)構(gòu)與職責(zé)、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施與物質(zhì)、應(yīng)急人員培訓(xùn)、預(yù)案演練、公眾教育和互助協(xié)議6個(gè)二級(jí)要素。
(1)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與職責(zé):應(yīng)明確分為場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外兩類(lèi)應(yīng)急指揮中心(EOC)。前者的職責(zé)主要是整個(gè)應(yīng)急救援活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)、資源調(diào)配和擴(kuò)大應(yīng)急救援活動(dòng)的指揮,而后者要直接承擔(dān)起現(xiàn)場(chǎng)的控制災(zāi)害、救護(hù)人員和工程搶險(xiǎn)等具體實(shí)效的救援任務(wù)。
(2)應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施與物質(zhì)包括基本物質(zhì)和專(zhuān)用設(shè)備和經(jīng)費(fèi)支持。這些內(nèi)容都要建立標(biāo)準(zhǔn)化操作程序(SOPS)。
(3)應(yīng)急人員培訓(xùn):其核心是制定一個(gè)行之有效的培訓(xùn)計(jì)劃。培訓(xùn)的重點(diǎn)對(duì)象和目標(biāo)是提高各類(lèi)應(yīng)急救援人員的素質(zhì)和能力。
(4)應(yīng)急救援預(yù)案演練:其目標(biāo)是檢驗(yàn)其應(yīng)急行動(dòng)與預(yù)案的符合性、應(yīng)急預(yù)案的有效性和缺陷,以及對(duì)于應(yīng)急能力水平的評(píng)估。
(5)公眾教育的目標(biāo)是提高全體公眾應(yīng)急意識(shí)和能力。
(6)互助協(xié)議主要是對(duì)緊急時(shí)刻需要協(xié)助的機(jī)構(gòu)與組織要建立的聯(lián)系,這種聯(lián)系是通過(guò)事先鑒定互助協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)。
2.4 應(yīng)急響應(yīng)
應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急預(yù)案中核心的內(nèi)容,它包括現(xiàn)場(chǎng)指揮與控制等11個(gè)二級(jí)要素。
(1)現(xiàn)場(chǎng)指揮與控制:要以事故發(fā)生后確保公眾安全為主要目標(biāo)。按照應(yīng)急預(yù)案的響應(yīng)程序(SOPS)指揮、協(xié)調(diào)救援行動(dòng)、合理使用應(yīng)急資源,使事故迅速得到有效控制。
(2)報(bào)警與通知:是應(yīng)急救援迅速啟動(dòng)的關(guān)鍵。接到報(bào)警后的初步分析,篩選掉不正確的信息,落實(shí)事故的地點(diǎn)、時(shí)間、類(lèi)型、范圍,初步分析事故趨勢(shì)。
(3)警報(bào)系統(tǒng)及程序,事故被確認(rèn)后立即通報(bào)政府應(yīng)急主管部門(mén)和相應(yīng)的應(yīng)急指揮中心及時(shí)向公眾和各類(lèi)救援人員發(fā)出事故應(yīng)急警報(bào),建立通訊程序。
(4)保證報(bào)警和通訊器材確保其完好,并能合理和正確使用報(bào)警和通訊器材。保持信息渠道24小時(shí)暢通。
(5)應(yīng)急救援的事態(tài)監(jiān)測(cè)包括制定的監(jiān)測(cè)組織對(duì)大氣、土壤、水和食物等樣品采集和被污染狀況測(cè)定和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全面評(píng)估,監(jiān)測(cè)和分析事故造成的危害性質(zhì)及程度,以便升高或降低應(yīng)急警報(bào)級(jí)別及采取相應(yīng)對(duì)策評(píng)估。
(6)應(yīng)急救援的人員疏散與安置,應(yīng)使所有公眾熟悉報(bào)警系統(tǒng)、集合點(diǎn)、逃生線(xiàn)路、避難所及總體疏散程序,準(zhǔn)確地估計(jì)事故影響范圍、人員影響區(qū)域以便組織疏散、撤離,積極搜尋、營(yíng)救受傷及受困、失蹤人員,建立現(xiàn)場(chǎng)毒物泄漏時(shí)人員的避難所;疏散區(qū)域、距離、路線(xiàn)、運(yùn)輸工具及回遷程序,臨時(shí)生活的保障等。
(7)警戒與治安是為保障現(xiàn)場(chǎng)救援工作順利開(kāi)展。救援現(xiàn)場(chǎng)要有警戒線(xiàn)(區(qū)域)設(shè)定,執(zhí)行事故現(xiàn)場(chǎng)警戒和交通管制程序,保障救援隊(duì)伍、物質(zhì)供應(yīng)、人員疏散的交通暢通和事故發(fā)生前后的警戒開(kāi)始與撤銷(xiāo)的批準(zhǔn)程序。
(8)應(yīng)急救援中的醫(yī)療與衛(wèi)生服務(wù),由專(zhuān)業(yè)和接受過(guò)急救和心臟恢復(fù)培訓(xùn)的人員,事先組成醫(yī)療救援小組,在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門(mén)的配合下,及時(shí)地提供應(yīng)急需要的醫(yī)療設(shè)備和急救藥品。
(9)應(yīng)急救援行動(dòng)的原則應(yīng)是優(yōu)先確保公眾和應(yīng)急救援人員的安全,嚴(yán)禁冒險(xiǎn)指揮,防止造成次生災(zāi)害。
(10)在重大事故中應(yīng)明確應(yīng)急過(guò)程中的媒體及公眾發(fā)言人,協(xié)調(diào)外部機(jī)構(gòu)和及時(shí)的與各部門(mén)的聯(lián)系及相關(guān)社會(huì)服務(wù)。
2.5 現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)
應(yīng)建立應(yīng)急關(guān)閉程序。例如,確認(rèn)事故得到有效控制程序,下降警戒級(jí)別、撤出救援力量和宣布取消應(yīng)急的程序,對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)清理和受影響區(qū)域的連續(xù)監(jiān)測(cè)程序,對(duì)于受災(zāi)的從業(yè)人員提供幫助和進(jìn)入恢復(fù)正常狀態(tài)的程序等,以及對(duì)于破壞損失的評(píng)估程序,進(jìn)行事故調(diào)查和后果評(píng)價(jià)及重建的程序等。
2.6 預(yù)案管理與評(píng)審改進(jìn)
建立應(yīng)急預(yù)案的編寫(xiě)、審核、批準(zhǔn)、發(fā)放、修改、檢測(cè)和更新預(yù)案等程序,并通過(guò)預(yù)案演練和能力評(píng)估對(duì)預(yù)案實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)。
3 應(yīng)急救援預(yù)案的文件體系結(jié)構(gòu)
應(yīng)急救援預(yù)案文件體系建議一般按照四級(jí)文件形式,應(yīng)包括:
一級(jí)文件———總預(yù)案或稱(chēng)為基本與方案(EOP)。應(yīng)是總的管理政策和策劃。其中應(yīng)包括應(yīng)急救援方針、應(yīng)急救援(預(yù)案)目標(biāo)(針對(duì)何種重大風(fēng)險(xiǎn))、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成和各級(jí)應(yīng)急人員的責(zé)任及權(quán)利,包括對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮、事故后恢復(fù)及應(yīng)急演練、訓(xùn)練等的原則的敘述。
二級(jí)文件———應(yīng)是對(duì)于總預(yù)案中涉及的相關(guān)活動(dòng)具體工作程序(SOPS)。應(yīng)針對(duì)的是每一個(gè)具體內(nèi)容、措施和行動(dòng)的指導(dǎo)。規(guī)定每一個(gè)具體的應(yīng)急行動(dòng)活動(dòng)中的具體的措施、方法及責(zé)任。每一個(gè)應(yīng)急程序都應(yīng)包括行動(dòng)目的和范圍、指南、流程表及具體方法的描述,包括每個(gè)活動(dòng)程序的檢查表。
三級(jí)文件———說(shuō)明書(shū)與應(yīng)急活動(dòng)的記錄(程序中特定細(xì)節(jié)及行動(dòng)的說(shuō)明,責(zé)任及任務(wù)說(shuō)明)。
四級(jí)文件———對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的記錄。包括制訂預(yù)案的一切記錄,如培訓(xùn)記錄、文件記錄、資源配置的記錄、設(shè)備設(shè)施相關(guān)記錄、應(yīng)急設(shè)備檢修紀(jì)錄、消防器材保管記錄、應(yīng)急演練的相關(guān)記錄等等。
4 應(yīng)急預(yù)案編制方法與步驟
應(yīng)急預(yù)案的目標(biāo)是提高整體應(yīng)急能力,編寫(xiě)預(yù)案的原則是:寫(xiě)要做的;按照寫(xiě)的來(lái)做;做所寫(xiě)的和寫(xiě)上的要做到。應(yīng)急預(yù)案的具體編制過(guò)程包括以下6個(gè)基本的步驟
第一是需求分析,對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急救援工作有關(guān)資料作匯總分析。充分應(yīng)用已有危害辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果,包括重大危險(xiǎn)源識(shí)別、脆弱性分析和重大事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析等。應(yīng)急救援能力評(píng)估和應(yīng)急資源整合分析,包括人力、裝備、物質(zhì)和財(cái)政資源;對(duì)曾發(fā)生事故災(zāi)害應(yīng)急救援案例作回顧性分析。
第二步框架設(shè)計(jì),包括提出預(yù)案整體框架設(shè)計(jì)和各級(jí)文件目錄清單。文件框架中應(yīng)包括應(yīng)急預(yù)案要素的所有內(nèi)容,包括現(xiàn)有的文件、將要起草的文件以及它們之間的聯(lián)系等。
第三步分工編制是編寫(xiě)應(yīng)急預(yù)案文件的重要實(shí)際步驟。首先應(yīng)組成編制小組,落實(shí)各成員職責(zé)。小組成員應(yīng)由各方面的專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)人員組成,按框架設(shè)計(jì)和文件明確編制任務(wù)。明確各階段的目標(biāo)和完成期限,并經(jīng)常監(jiān)督檢查進(jìn)度和完成情況。
第四階段系統(tǒng)集成階段,主要任務(wù)有兩項(xiàng):一是把編寫(xiě)整理出的各類(lèi)文件集成為一個(gè)統(tǒng)一有機(jī)的系統(tǒng);二是檢查評(píng)估各級(jí)文件與同級(jí)程序中互相交叉、重復(fù)和遺漏、失誤等。
第五階段綜合審核,側(cè)重在對(duì)框架文件的技術(shù)內(nèi)容科學(xué)性、應(yīng)急救援活動(dòng)的可行性、行政管理需要的協(xié)調(diào)性以及應(yīng)急救援組織適應(yīng)性等進(jìn)行嚴(yán)格審核評(píng)估等。涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)內(nèi)容應(yīng)聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家來(lái)評(píng)價(jià)和審定。
最后是批準(zhǔn)發(fā)布,應(yīng)明確具有批準(zhǔn)發(fā)布權(quán)的部門(mén)及人員,發(fā)布的范圍、時(shí)間、人員,發(fā)布的時(shí)效性等。一般是由立法機(jī)構(gòu)或政府以法規(guī)形式頒布,由當(dāng)?shù)刈罡咝姓L(zhǎng)官簽署發(fā)布實(shí)施。
編寫(xiě)應(yīng)急預(yù)案文本文件,僅僅是應(yīng)急預(yù)案的第一步,其有效性必須經(jīng)過(guò)評(píng)估和演練才能得以檢驗(yàn)并不斷持續(xù)改進(jìn)。
5 結(jié)尾語(yǔ)
應(yīng)急救援體系是危機(jī)管理的重要組成部分,同時(shí)也是安全生產(chǎn)工作中的事故預(yù)防(上游)、應(yīng)急救援(中游)和事故調(diào)查(下游)處理3個(gè)主要階段中的重要環(huán)節(jié),承前啟后,對(duì)于控制事故發(fā)展,減少事故損失,保障人民群眾生命安全具有重要意義。重大應(yīng)急預(yù)案編制是應(yīng)急救援體系中的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作,對(duì)于提高應(yīng)急救援能力,控制事故災(zāi)害的惡化和保障人民安全具有重大意義。
近年來(lái),我國(guó)生產(chǎn)安全事故頻頻發(fā)生,傷亡人數(shù)居高不下,給人民生命、財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。分析其原因,除法制不夠健全、安全投入不足和綜合管理水平較低等因素外,缺少應(yīng)急救援預(yù)案而導(dǎo)致的應(yīng)急救援不力是造成我國(guó)重特大事故難以控制和損失后果嚴(yán)重的主要原因之一。
建立重大事故應(yīng)急救援體系,制定應(yīng)急救援預(yù)案是強(qiáng)化我國(guó)安全生產(chǎn)工作的重大舉措,對(duì)于提高應(yīng)對(duì)重特大事故災(zāi)難預(yù)防、預(yù)警與應(yīng)急能力也有重要意義。
