應急預案在應急管理中占據重要地位已成為我國政府和學術界的共識，“預案是應急管理體系建設的龍頭，是“一案三制”的起點。“應急預案從字面上可簡單理解為針對可能性事件或有關特定問題提前或預先設想而作出的應對方案或解決方案。美國則使用”規劃、計劃(planning)”一詞，是指貫穿準備、減緩、響應和恢復全周期應急管理的整體規劃。”應急預案的核心思想之一就是以確定性應對不確定性，化應急管理為常規管理“。”應急預案明確了在突發事件發生之前、發生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么，何時做，以及相應的策略和資源準備等“。因此，應急預案能為應急準備、減緩、響應和恢復重建提供目標、規范與方法。

所謂應急預案的效力，從狹義上是指應急預案制定的措施能否實現應急預案中所確定的編制目的，從廣義上則指能否為全過程的應急管理提供指導，提升編制主體及目標群體應對突發事件的能力。例如，我國《國家地震應急預案》編制目的是使地震應急能夠協調、有序和高效進行，最大程度地減少人員傷亡、減輕經濟損失和社會影響。《國家突發事件總體應急預案》的目的更全面地確立為“提高政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展”。

目前我國在發揮應急預案的效力方面還存在著較大的提升空間。有學者認為，我國應急預案存在著格式雷同、脫離部門實際、分級體系科學性和可操作性不強、不同預案間銜接不夠、預案建設數量質量不夠、缺乏后續管理等種種問題，影響應急預案效力的發揮。因此，本文擬探尋影響我國應急預案效力發揮的根本原因，并對提高我國應急預案的效力提出對策。

一、我國應急預案存在的不足

1.預案體系“上下一般粗”，結構不盡合理

當前的應急預案體系結構不合理主要體現在兩方面。一方面，我國按照突發事件的分級分類標準形成了包括總體預案、專項預案、部門預案、地方預案等在內的比較完善的預案體系，但對上下級政府預案、部門間預案、政府與企事業單位預案的銜接未進行規劃，也未說明不同預案在預案體系中的角色與功能。國家和省級應急預案的戰略定位與市(地、區)、縣級應急預案的戰術定位，以及基層單位和專業應急力量應急預案的操作定位區分不明確，導致從國家到地方再到基層，預案形式雷同，“上下一般粗”。另一方面，我國預案體系只是簡單地對應行政系統級別與部門構建，但突發事件的分級分類與行政系統并不完全一致一一橫向上突發事件往往涉及多個部門，而縱向上突發事件的后果嚴重度與權力層級不完全契合。這一結構設計導致的“條塊管理”弊端日漸凸顯，如下級單位對上級部門預案的簡單模仿，不同部門的單個預案間往往出現交叉或矛盾。因此，我國預案雷同度高，且孤立、分散，影響我國應急預案體系的效力。

2.預案重數量、輕質量

受制于我國“條條管理”的特征和“一事一案”的預案編制模式，地方政府和部門按慣例制定與上級部門相對應的應急預案，產生了數量龐大的預案。另外，所有街道、社區、鄉鎮、村莊和各類企事業單位等基層組織都要編制應急預案。應急預案的形成速度極為驚人。2004年，國務院批準實施了106件專項應急預案;2005年各個單位又制定了97l件部門預案、158件中央企業預案和23(Ioo件地方預案;2006年底，應急預案總數達135萬件;201O年，總數高達240多萬件。過多的應急預案在形式上加強了我國應急預案體系的建設，但由于重數量、輕質量，預案可操作性差、管理成本高，缺乏演練，多數成為“空預案”，影響我國應急預案體系的效力。

3.應急預案的操作性差

一是我國應急預案編制缺少風險評估作為基礎，針對性不足，“普遍存在的問題是應急預案的編制未能充分明確和考慮自身可能存在的重大危險及其后果，也未能結合自身應急能力的實際，對應急的一些關鍵信息缺乏詳細而系統的描述，不同城市間存在相互照搬的現象。”二是缺少風險評估的應急資源準備自然也就很難落實，使得應急預案內容空洞，“我國的應急預案總體而言屬于‘綱領性’、‘宣言性’的文件。”三是應急預案的內容多為原則性規定，鮮見具體行動方案，導致應急處置中經常出現指揮協調困難的局面。