近年來(lái)，北京市在社會(huì)安全事件應(yīng)急能力建設(shè)方面取得了巨大的成就，但依然存在著問題與不足。針對(duì)這些問題，北京市應(yīng)在應(yīng)急體制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息監(jiān)測(cè)、輿論引導(dǎo)以及對(duì)外合作等五個(gè)方面有所突破，從而實(shí)現(xiàn)首都社會(huì)安全事件應(yīng)急能力建設(shè)的跨越式發(fā)展。

一、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：從分散走向統(tǒng)一

長(zhǎng)期以來(lái)，北京市通過(guò)各級(jí)政法委下設(shè)的綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)以公安、司法、信訪為主的黨政機(jī)關(guān)開展社會(huì)安全事件的預(yù)防、預(yù)警、處置與善后工作，同時(shí)組織治安巡防員、流動(dòng)人口協(xié)管員、維穩(wěn)信息員等社會(huì)力量參與到此項(xiàng)工作當(dāng)中。2004年，根據(jù)胡錦濤總書記的批示，中央又建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議”，此后北京市也建立了相應(yīng)的聯(lián)席會(huì)議制度，將聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在信訪部門，社會(huì)安全事件的應(yīng)急處置又多了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：聯(lián)席辦。2005年，北京市政府又成立了市應(yīng)急辦，與聯(lián)席辦、綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦等機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)社會(huì)安全事件的應(yīng)急工作，社會(huì)安全事件的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制就此呈現(xiàn)出“多頭管理、九龍治水”的格局。

由于多頭管理的存在，北京市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)問題也相對(duì)普遍。以北京市某區(qū)為例，公安分局有一套由區(qū)委政法委出資建設(shè)的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)，應(yīng)急辦也有一套由區(qū)政府出資建設(shè)的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)，根據(jù)北京市總體應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，區(qū)民防部門還應(yīng)有一套備用的，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也都有一套自建的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)。由于利益關(guān)系的存在，這些系統(tǒng)很難整合，各自建各自的、各自用各自的，從而造成了應(yīng)急資金的分散與浪費(fèi)。重復(fù)建設(shè)的問題不僅體現(xiàn)在硬件設(shè)施上，在基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)中也有所體現(xiàn)。各個(gè)區(qū)縣的應(yīng)急辦、綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦、公安分局都有一支基層群防群治隊(duì)伍，每個(gè)部門都會(huì)定期或不定期發(fā)放一些志愿者補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。然而，基層志愿者一般都是身兼多職的，這就難免造成重復(fù)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

　　針對(duì)上述問題，改進(jìn)策略如下：在市、區(qū)縣級(jí)層面，以綜治辦或維穩(wěn)辦為依托，組建社會(huì)安全事件應(yīng)急指揮中心，將綜治辦、維穩(wěn)辦、聯(lián)席辦等機(jī)構(gòu)以及應(yīng)急辦下轄的“反恐與刑事案件應(yīng)急指揮部”納入指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)安全事件處置工作。根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》對(duì)社會(huì)安全事件的分類和處置主責(zé)單位的相關(guān)規(guī)定，市級(jí)社會(huì)安全事件應(yīng)急指揮中心下設(shè)若干個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部(如圖1、表1所示)，以組織、協(xié)調(diào)、指揮相關(guān)類別的社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)工作。各級(jí)應(yīng)急指揮中心和專項(xiàng)應(yīng)急指揮部配備專職值班人員和保障資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處以現(xiàn)有綜治維穩(wěn)中心為依托，負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)的社會(huì)安全事件進(jìn)行先期處置，接受市和區(qū)縣應(yīng)急指揮中心的指令開展應(yīng)急處置工作。

二、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制：從粗放走向精準(zhǔn)

雖然北京市在“十一五”時(shí)期已經(jīng)建立了以市總體預(yù)案為核心，專項(xiàng)保障和部門預(yù)案及區(qū)縣總體預(yù)案為依托，單位預(yù)案為基礎(chǔ)的應(yīng)急預(yù)案體系，截至2011年7月底全市共制訂各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案481萬(wàn)個(gè)[1]，但針對(duì)社會(huì)安全事件的應(yīng)急預(yù)案還有很多有待完善的地方。

一方面，僅從市級(jí)社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案的文本上來(lái)看，就可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急分工存在著不到位或過(guò)細(xì)的問題。例如，有些專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案將協(xié)助單位的名稱與職責(zé)一一列出，卻沒有將這些職責(zé)具體落實(shí)到協(xié)助單位的某個(gè)崗位上(見《北京市建筑業(yè)農(nóng)民工群體性事件應(yīng)急預(yù)案》)，從字面上看，分工明確、責(zé)任清晰，但這樣的應(yīng)急分工在實(shí)際操作中很容易導(dǎo)致協(xié)助單位無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)確定責(zé)任人趕赴現(xiàn)場(chǎng)。又如，部分應(yīng)急預(yù)案在分工規(guī)定上過(guò)于“細(xì)膩”，將協(xié)助單位的職責(zé)落實(shí)到某個(gè)具體的人名及其電話號(hào)碼上(見《北京市旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》)，看上去是責(zé)任到人、便于聯(lián)絡(luò)，但如果協(xié)助單位的人事或電話發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)急預(yù)案就成了一紙空文。此外，還有一些單位牽頭編寫的應(yīng)急預(yù)案只對(duì)其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)進(jìn)行職責(zé)劃分，而對(duì)外部的協(xié)助單位以“相關(guān)單位到場(chǎng)”的字眼一筆帶過(guò)(見《北京市房屋拆遷糾紛群體性事件應(yīng)急預(yù)案》)，這就意味著在此類突發(fā)事件中只能依靠現(xiàn)場(chǎng)指揮者的主觀臆斷來(lái)選擇協(xié)助單位。

另一方面，少數(shù)基層政府和部門過(guò)于注重應(yīng)急預(yù)案的數(shù)量，使應(yīng)急人員常常埋頭于文案工作之中，而無(wú)暇組織相關(guān)人員開展預(yù)案演練，這就導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案疊床架屋，而鮮有人知道該如何使用這些繁文縟節(jié)。還有少數(shù)單位上報(bào)的演練記錄中多次出現(xiàn)相同或類似的演練科目、演練過(guò)程和演練結(jié)果，存在虛報(bào)演練次數(shù)的情況。

針對(duì)上述問題，改進(jìn)策略如下：

一是要細(xì)化基層應(yīng)急預(yù)案。(1)基層預(yù)案必須結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的自然地貌與氣候、建筑物與街道特征、應(yīng)急隊(duì)伍與物資分布、社會(huì)組織與人口構(gòu)成、周邊環(huán)境與資源特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況與貧富差距等因素來(lái)制定，避免基層預(yù)案“千人一面”，強(qiáng)化預(yù)案的實(shí)操性與針對(duì)性。(2)應(yīng)急分工必須明確責(zé)任單位及其崗位的名稱，不宜出現(xiàn)“相關(guān)單位”的字眼，職責(zé)內(nèi)容應(yīng)盡量描述出工作事項(xiàng)、工作時(shí)限、工作地點(diǎn)、工作流程、工作技能要求以及工作輸出標(biāo)準(zhǔn)等要素，以免事后評(píng)估責(zé)任單位時(shí)缺乏客觀依據(jù)。(3)基層預(yù)案的事件分級(jí)必須附有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，如參與與瀏覽人數(shù)、死傷與被困人數(shù)、物資價(jià)格上漲與股市下跌指數(shù)、直接財(cái)產(chǎn)損失與污染過(guò)火面積等，不可僅以定性描述作為事件分級(jí)的依據(jù)，以免聯(lián)動(dòng)單位在同一突發(fā)事件中定級(jí)不一，導(dǎo)致處置措施不協(xié)同。(4)基層預(yù)案必須明確預(yù)警發(fā)布與解除的條件。發(fā)布與解除條件必須是便于操作的描述，如一個(gè)周期內(nèi)已監(jiān)測(cè)到的跡象是否達(dá)到一定頻次、是否處于事件旺季、已發(fā)生的同類事件是否達(dá)到一定的級(jí)別、本區(qū)域是否處于敏感時(shí)間段、利益相關(guān)者或上訪投訴人次是否達(dá)到一定數(shù)量等。

二是要落實(shí)基層應(yīng)急演練。(1)在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，以綜治維穩(wěn)中心為依托，建立專職社會(huì)安全事件綜合應(yīng)急隊(duì)伍。應(yīng)急隊(duì)伍平時(shí)處于訓(xùn)練與戰(zhàn)備狀態(tài)，訓(xùn)練科目以各類社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案和行為規(guī)范為主。相關(guān)單位新錄用的工作人員上崗前都必須在基層綜合應(yīng)急隊(duì)伍中訓(xùn)練工作兩年以上，并通過(guò)結(jié)業(yè)考試獲得資質(zhì)證書才能離開應(yīng)急隊(duì)伍正式上崗。(2)以各級(jí)黨校、行政學(xué)院為依托，建立政法后備干部應(yīng)急輪訓(xùn)制度，所有即將晉升的政法后備干部必須在各級(jí)黨校、行政學(xué)院接受以各類社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案和行為規(guī)范為主要課程的封閉式訓(xùn)練，訓(xùn)練期間所有干部都處于戰(zhàn)備狀態(tài)，一旦發(fā)生突發(fā)社會(huì)安全事件，干部學(xué)員按照各自所在部門和相關(guān)特長(zhǎng)出現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助處置突發(fā)事件。訓(xùn)練結(jié)束時(shí)干部學(xué)員必須通過(guò)專業(yè)考試并獲得資質(zhì)證書方能履新。(3)在全市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體廣泛開展以普及社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案與規(guī)范知識(shí)為主題的演練大比武、演講辯論賽、創(chuàng)新評(píng)議等活動(dòng)。通過(guò)精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各單位工作人員強(qiáng)化應(yīng)急能力的積極性和主動(dòng)性。