我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍”(第二十六條)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》要求各地要在全面加強(qiáng)各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)同時(shí)，組織動(dòng)員社會(huì)各方面力量重點(diǎn)加強(qiáng)防汛抗旱、森林草原消防、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、公用事業(yè)、衛(wèi)生、重大動(dòng)物疫情等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)工作。這是一種以職能部門為導(dǎo)向的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)方法，具有很多優(yōu)勢(shì)，可以充分發(fā)揮職能部門的專業(yè)性，并利用現(xiàn)有條塊體系，通過(guò)各層級(jí)的相應(yīng)部門建立相應(yīng)地專業(yè)救援機(jī)構(gòu)。其不足之處在于，通過(guò)具體界定災(zāi)種的方式在全國(guó)范圍內(nèi)明確應(yīng)急救援隊(duì)伍類型可能會(huì)帶來(lái)浪費(fèi)或不足。一方面，并非所有地區(qū)都會(huì)發(fā)生《意見》中所列的專業(yè)性災(zāi)種，因而也就不需要所有類型隊(duì)伍都要建設(shè)。例如，有些地區(qū)并沒(méi)有礦山，若教條般地建立礦山救援隊(duì)，則屬浪費(fèi)行為。另一方面，所有文本都難以概括全國(guó)范圍內(nèi)不同地區(qū)可能發(fā)生的各種災(zāi)害，特別是在中國(guó)這樣一個(gè)災(zāi)害繁多的國(guó)家。例如，在一些沿海地區(qū)或大河流域，水上救援是一項(xiàng)重要內(nèi)容，相應(yīng)的專業(yè)救援隊(duì)伍也就需要建立，但此類專業(yè)救援隊(duì)伍在《意見》中卻沒(méi)有單獨(dú)例舉。因此，為避免浪費(fèi)或不足，專業(yè)救援隊(duì)伍的建立應(yīng)與實(shí)際需要相適應(yīng)。科學(xué)的做法是，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上確定所可能發(fā)生的災(zāi)種，以此作為是否建立有關(guān)專業(yè)救援隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)。
第三，行政技術(shù)各分其權(quán)，避免行政部門干擾技術(shù)救援。救援是一項(xiàng)綜合的工程，特別是在大型災(zāi)害中的救援，需要政府各職能部門與救援隊(duì)伍之間親歷合作，才能有效減緩和控制災(zāi)害。與此同時(shí)，救援在很多時(shí)候又涉及專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，需要一定的專業(yè)技能和豐富的救援經(jīng)驗(yàn)才能較好應(yīng)對(duì)。因此，在吸納專家咨詢的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障技術(shù)救援指揮員在救援決策中的相對(duì)獨(dú)立性。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，行政與技術(shù)相分責(zé)，技術(shù)救援指揮員在救援決策中具有較強(qiáng)的相互獨(dú)立性。德國(guó)救援指揮人員均從基層干起，經(jīng)過(guò)所有救援隊(duì)員所需的培訓(xùn)，因而了解隊(duì)員在救援中的能力，能合理計(jì)算和分配救援任務(wù)，保證救援的相對(duì)有序性。相對(duì)而言，我國(guó)具體救援的指揮在決策中的獨(dú)立性還有待提高。以消防為例，我國(guó)消防指揮員必須親自勘查掌握災(zāi)情，在最第一線指揮和參與救援。而德國(guó)則不提倡消防指揮員親自勘察災(zāi)情，因?yàn)橹笓]員承擔(dān)著攸關(guān)全局的決策責(zé)任。德國(guó)消防指揮員對(duì)其隊(duì)員的災(zāi)情勘察能力也充分信任，因?yàn)檫@些隊(duì)員都是指揮員在日常培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)中親自訓(xùn)練出來(lái)的。因此，我國(guó)需要將行政職責(zé)和技術(shù)職責(zé)進(jìn)行區(qū)分，強(qiáng)化技術(shù)救援指揮員在具體救援中的決策相對(duì)獨(dú)立性，盡量避免行政部門對(duì)技術(shù)救援工作的干擾。
第四，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揮志愿者的災(zāi)害救援作用。以志愿者為核心，是德國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的一大特色。德國(guó)之所以能夠建立起龐大的志愿者隊(duì)伍，既與其擁有良好的志愿服務(wù)傳統(tǒng)有關(guān)，也和其長(zhǎng)期以來(lái)的鼓勵(lì)志愿服務(wù)的政策保障有關(guān)。在2011年廢除義務(wù)兵役制之前，德國(guó)法律規(guī)定公民可以選擇參加一定時(shí)長(zhǎng)的與救援或救護(hù)有關(guān)的志愿服務(wù)來(lái)代替服兵役。德國(guó)法律還明確規(guī)定，公民參加志愿救援活動(dòng)的義務(wù)高于其上班工作的義務(wù)，雇主應(yīng)允許和鼓勵(lì)雇員參加志愿救援活動(dòng)。對(duì)于雇員因參加志愿救援而對(duì)雇主造成的損失，由政府給予補(bǔ)償。德國(guó)國(guó)會(huì)2007年還專門通過(guò)決議，規(guī)定可以為志愿者參與救援提供最高達(dá)500歐元的補(bǔ)償。
近些年來(lái)，我國(guó)在志愿者救援隊(duì)伍建設(shè)方面也進(jìn)行了一些探索。以廣東省為例，2010年1月發(fā)布了《廣東省應(yīng)急志愿者隊(duì)伍組建方案》[3]，12月又印發(fā)了《廣東省應(yīng)急志愿者管理辦法(試行)》[4]，制定了一系列鼓勵(lì)參與應(yīng)急志愿服務(wù)的政策，包括：(1)調(diào)用補(bǔ)償制度。應(yīng)急志愿者要按規(guī)定參與應(yīng)急管理相關(guān)工作特別是應(yīng)急救援工作，參與應(yīng)急工作實(shí)行登記制度，并購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)，視情況適當(dāng)給予補(bǔ)助。(2)評(píng)比表彰制度。定期對(duì)應(yīng)急志愿者進(jìn)行評(píng)比表彰。(3)優(yōu)先錄用制度。鼓勵(lì)各類學(xué)校在同等條件下優(yōu)先錄取有應(yīng)急志愿服務(wù)經(jīng)歷且表現(xiàn)突出的學(xué)生，特別是各類大學(xué)中與應(yīng)急管理相關(guān)的專業(yè)。鼓勵(lì)各單位在同等條件下優(yōu)先錄用有應(yīng)急志愿服務(wù)經(jīng)歷且表現(xiàn)突出者，特別是與應(yīng)急管理有關(guān)的崗位。這些政策是我國(guó)志愿者隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中的有力嘗試。然而，由于缺乏實(shí)施細(xì)則，亦沒(méi)有立法保障，其效果還有待觀察。我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快促進(jìn)志愿服務(wù)的立法進(jìn)程，在國(guó)家層面出臺(tái)有關(guān)志愿者支持和管理的辦法及實(shí)施細(xì)則，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，為大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)急救援補(bǔ)充必要隊(duì)伍。
[參考文獻(xiàn)]
[1]凌學(xué)武.德國(guó)應(yīng)急救援中的志愿者體系的特點(diǎn)與啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(6)：70.
[2]“German fire services”, http://en.wikipedia.org/wiki/German_fire_services, 29 April 2011.
[3]廣東省人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)廣東省應(yīng)急志愿者隊(duì)伍組建方案的通知》(粵府辦[2010]2號(hào))，2010年1月8日.
[4]廣東省人民政府辦公廳：《印發(fā)廣東省應(yīng)急志愿者管理辦法(試行)的通知》(粵府辦[2010]18號(hào))，2010年12月5日.
