三、美國應(yīng)急演練的制度保障

(一)清晰的管理保障

美國的應(yīng)急演練實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，聯(lián)邦層面的應(yīng)急演練與培訓(xùn)由國土安全部(DHS)的國內(nèi)應(yīng)急預(yù)備辦公室主導(dǎo)。DHS主要負(fù)責(zé)國家項(xiàng)目管理，援助資金管理、設(shè)各、培訓(xùn)和演練項(xiàng)目管理等，由FEMA的國內(nèi)應(yīng)急準(zhǔn)各指揮部(NationalPreparedness Directorate，NPD)負(fù)責(zé)具體工作。

州和地方政府負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐难菥毰嘤?xùn)與實(shí)施。州政府會(huì)指定一個(gè)演練協(xié)調(diào)專員監(jiān)管演練項(xiàng)目、演練設(shè)計(jì)和實(shí)施，并評(píng)估本地危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)和需求，執(zhí)行年度演練規(guī)劃工作(編制年度培訓(xùn)與演練計(jì)劃表)，綜合管理演練規(guī)劃、演練裝備、演練培訓(xùn)和演練資金，建立監(jiān)督演練優(yōu)化方案實(shí)施的機(jī)制等。

地方政府的演練職責(zé)是配合州政府的應(yīng)急預(yù)備，根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)源、需求分析和地方國土安全政策確定該地社區(qū)的演練目的與目標(biāo)，提供演練資源等。為了確保DHS資助的演練會(huì)在HSEEP規(guī)則下進(jìn)行，DHS向各州及其地方政府派駐演練主管作為州和地方反饋和執(zhí)行HSEEP的聯(lián)絡(luò)官。

(二)嚴(yán)密的規(guī)則保障

《美國應(yīng)急準(zhǔn)備指引》(National Prepareness Guidelines，NPG)、《美國應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》(Nalional Reponse Plan，NRP)和HSEEP的演練規(guī)則是美國應(yīng)急演練體系的主要政策文件，為應(yīng)急演練和評(píng)估提供戰(zhàn)略性指引。演練核心文件HSEEP分四卷：第一卷為《HSEEP概況和應(yīng)急演練項(xiàng)目管理》，提供應(yīng)急演練項(xiàng)目的構(gòu)建和運(yùn)行方法，涵蓋演練規(guī)劃和評(píng)估過程;第二卷是《演練規(guī)劃和實(shí)施》，提出適用于任何類型演練的演練設(shè)計(jì)、推進(jìn)和實(shí)施演練過程的規(guī)范性綱要;第三卷是《演練評(píng)估和優(yōu)化規(guī)劃》，提供演練評(píng)估、記錄和優(yōu)化方法;第四卷是《演練文件模板》，提供各類演練文件的編寫格式和參考文本。各州、地方政府要獲取D既援助必須在當(dāng)?shù)刈袷豀SEEP規(guī)則。

(三)先進(jìn)的技術(shù)保障

DHS的“應(yīng)急預(yù)備技術(shù)援助項(xiàng)目(Homeland Security Preparedness Technical Assistance HSPTA)為合格的州和地方政府提供免費(fèi)技術(shù)支援。HSPTA項(xiàng)目已延伸出國土安全評(píng)估和戰(zhàn)略技術(shù)援助(Homeland Security Assessment and Strategy Technical Assisnnee.HSASTA)、國內(nèi)應(yīng)急預(yù)各裝備技術(shù)援助(Domestic Preparedness Equipment Technical Assistance Program，DPETAP)、相互通訊技術(shù)援助(Interoperable communication Technical Assistance ICTAP，ICTALP)等項(xiàng)目，并開發(fā)出裝備需求分析與采購系統(tǒng)、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)管理、威脅識(shí)別等相關(guān)軟件系統(tǒng)。HSEEP項(xiàng)目還開發(fā)出基于”人一機(jī)互動(dòng)“的演練規(guī)劃工具包(包括美國年度演練計(jì)劃系統(tǒng)NEXS、演練設(shè)計(jì)和開發(fā)系統(tǒng)DOS、演練優(yōu)化項(xiàng)目CAP系統(tǒng)和演練評(píng)估指南電子圖書館(EEGL)和演練經(jīng)驗(yàn)共享電子門戶。在裝備方面，預(yù)備裝各項(xiàng)目(Prepositioned Equipment Program，PEP)在全國設(shè)置了11個(gè)裝備配置點(diǎn)，可快速部署到特定地區(qū)應(yīng)對(duì)各類重大突發(fā)事件。

(四)周到的人員保障

美國應(yīng)急演練的規(guī)劃、執(zhí)行、評(píng)估和優(yōu)化都有相應(yīng)的管理團(tuán)隊(duì)。演練規(guī)劃團(tuán)隊(duì)(Exercise Planning Temn)包括隊(duì)長、信息發(fā)言官、安全組、執(zhí)行組、策劃組、后勤組和財(cái)務(wù)管理組。演練執(zhí)行團(tuán)隊(duì)包括：救援專員、評(píng)估員、觀察者、導(dǎo)師、記錄員、管理者和群眾演員。DHS還提供了多種演練培訓(xùn)，主要包括HSEEF機(jī)動(dòng)課程和NESC的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)演練課程。HSE[IP機(jī)動(dòng)課程實(shí)施網(wǎng)上教學(xué)，由HSEEP培訓(xùn)官教授7個(gè)模塊課程。NESC的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)課程包括自學(xué)課程、演練從業(yè)者研究生課程MEPP和與FEMA合作的演練標(biāo)準(zhǔn)課程。所有培訓(xùn)參與者必須完成培訓(xùn)課程并取得合格證書才可上崗。

(五)充裕的資金保障

DHS每年為各州提供穩(wěn)定的資金援助，設(shè)立“國土安全資金援助項(xiàng)目”(Homeland Security Grant Program，HSGP)，“州國土安全項(xiàng)目”(State Homeland Securuty Program，SHSP)、“城市地區(qū)安全倡議”(Urban Areas Security Initiative，UASI)、“大城市醫(yī)療響應(yīng)系統(tǒng)”(Metropolitan Medical ResponseSystem，MMRS)等，用于州和地方政府的預(yù)案編寫、培訓(xùn)、演練等應(yīng)急預(yù)備工作。其中SHSP和UASI是州和地方政府獲取演練資金援助的主要渠道。援助期限3年，延期必須重新申請(qǐng)。2011年美國聯(lián)邦撥款12.89億美元開展應(yīng)急預(yù)各工作，其中SHS[，和uAsI獲款5.26億美元和6.62億美元。紐約州作為受援大戶，2011年分別從SHSP和UASI獲取0.91億美元和1.52億美元撥款。

(六)細(xì)致的場(chǎng)地保障

DHS成立演練管理委員會(huì)負(fù)責(zé)審核各級(jí)政府的演練申請(qǐng)，決定演練優(yōu)先順序、場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施等。討論型演練的場(chǎng)地簡單，只要一個(gè)大小適合的會(huì)議室即可，實(shí)戰(zhàn)型演練要根據(jù)演練腳本決定。集合地、救援路線、觀察區(qū)等劃分區(qū)域。

另外，設(shè)于FMEA總部的NESC是美國應(yīng)急演練中心的重要組成部分和NEP項(xiàng)目的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，配備大批高精尖的演練設(shè)備，管理各類演練和培訓(xùn)資源，提供優(yōu)化管理和演練數(shù)據(jù)處理和演練設(shè)計(jì)服務(wù)，是美國聯(lián)邦面向各級(jí)政府應(yīng)急演練培訓(xùn)的核心基地。

(七)周密的安全保障

為確保演練現(xiàn)場(chǎng)安全，DHS規(guī)定全部演練必須實(shí)旌“武裝政策”，地方法律也規(guī)定演練現(xiàn)場(chǎng)必須實(shí)施安全保護(hù)，安保人員必須進(jìn)行武裝。

四、啟示與建議

一是加快構(gòu)建應(yīng)急演練全程技術(shù)規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急演練的標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化。美國的應(yīng)急演練機(jī)制具有成熟的演練評(píng)估和優(yōu)化管理流程，已形成完整的演練程序循環(huán)系統(tǒng)，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施到評(píng)估和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)演練的全方位管理。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)應(yīng)立足我國國情，堅(jiān)持理論先行和標(biāo)準(zhǔn)先行，通過技術(shù)攻關(guān)和實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)，盡快建立統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)急演練規(guī)則、演練工具、演練方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系及其定期修編制度，確保應(yīng)急演練的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。同時(shí)，要著力克服國外應(yīng)急演練設(shè)計(jì)中過度依賴先進(jìn)技術(shù)手段和高科技設(shè)備、情境設(shè)置和演練細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)過于繁瑣、演練投入過高等弊端，正視中美在應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急動(dòng)員、應(yīng)急資源和應(yīng)急處置程序等方面的差異。切實(shí)提高應(yīng)急演練規(guī)范體系的針對(duì)性、靈活性和實(shí)用性。

二是分層次、分領(lǐng)域設(shè)立應(yīng)急演練重大項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目，為應(yīng)急演練提供規(guī)范穩(wěn)定的制度保障、資金保障和物資保障。通過行政立法、部門預(yù)算立項(xiàng)和績效審計(jì)，實(shí)行項(xiàng)目化管理是美國應(yīng)急演練實(shí)現(xiàn)有力保障的重要經(jīng)驗(yàn)。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)立足自身國情，確定不同層次、不同類型應(yīng)急演練的優(yōu)先級(jí)，篩選一批影響太、見效快的重大或重點(diǎn)演練項(xiàng)目列入應(yīng)急管理年度計(jì)劃、應(yīng)急準(zhǔn)備預(yù)算和政府采購計(jì)劃，并逐步擴(kuò)大演練范圍、提高預(yù)算保障水平。

三是強(qiáng)化應(yīng)急演練的科技支撐，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急演練與保障的高科技化和基地化。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)大力加強(qiáng)在應(yīng)急演練管理軟件、數(shù)據(jù)在線采集與傳輸及存貯、演練數(shù)據(jù)庫、演練評(píng)估軟件、情景模擬技術(shù)等先進(jìn)信息技術(shù)開發(fā)，選擇桌面演練軟件及相關(guān)決策支持系統(tǒng)為突破口，不斷提高應(yīng)急演練信息化水平和實(shí)用性。要借鑒美國應(yīng)急演練模擬中心(NESC)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，通過自主創(chuàng)新和國際合作，集中力量重點(diǎn)建設(shè)一批具有世界先進(jìn)水平的國家級(jí)、區(qū)域性、行業(yè)性應(yīng)急演練中心，使其成為應(yīng)急演練的科研、訓(xùn)練、保障和國際交流的重要基地，并通過成果示范提升行業(yè)整體水平。

四是完善相關(guān)教育培訓(xùn)、建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)管理制度。高度重視人力資源培訓(xùn)、規(guī)范參演機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)管理是美國應(yīng)急演練的突出特點(diǎn)。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)著力加強(qiáng)國際合作，盡快引進(jìn)、翻譯一批高水平的應(yīng)急演練教材，并通過遴選外國專家作者、海外進(jìn)修、吸收相關(guān)師資參與應(yīng)急演練設(shè)計(jì)實(shí)施與評(píng)估過程等手段切實(shí)提高師資水平。盡快開發(fā)一批高水平的應(yīng)急演練教程和教材，并通過課程講授、在線學(xué)習(xí)等方式加以推廣。要盡快建立應(yīng)急演練相關(guān)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度及相應(yīng)年審和進(jìn)修制度，確保機(jī)構(gòu)和人員的高素質(zhì)。

五是加速實(shí)現(xiàn)演練資源的無障礙傳輸和共享。美國應(yīng)急演練模擬中心擁有先進(jìn)的應(yīng)急信息和數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，能實(shí)現(xiàn)演練數(shù)據(jù)的無障礙傳輸和專業(yè)化處理。美國各級(jí)政府均可依托此平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與模擬演練中心的實(shí)時(shí)通訊，各部門、高校、科研單位及企業(yè)也與NESC數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)演練資源共享，并可獲取IISEEP及NEP的最新演練技術(shù)工具及演練評(píng)估分析報(bào)告。我國應(yīng)借鑒NESC的做法，加速實(shí)現(xiàn)政府和模擬演練中心的數(shù)據(jù)傳輸渠道的互聯(lián)互通，并進(jìn)一步整合政府部門之間、高校之間、科研機(jī)構(gòu)之間、企業(yè)之間等各類主體的應(yīng)急演練資源，建立全方位的、開放的、統(tǒng)一的演練經(jīng)驗(yàn)交流和信息共享平臺(tái)。

本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》

　　作者簡介

　　洪　凱：暨南大學(xué)應(yīng)急管理研究中心副教授。

　　陳綺樺：暨南大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院2008級(jí)本科生。