(三)機(jī)制問題：應(yīng)急管理體系的運(yùn)行效率

1.風(fēng)險管理機(jī)制。新一代應(yīng)急管理體系應(yīng)通過各種運(yùn)行機(jī)制從根本上克服“重處置，輕預(yù)防”的弊病，注重風(fēng)險管理，推動應(yīng)急管理“關(guān)口前移”，從當(dāng)前側(cè)重對突發(fā)事件的管理到對事件和風(fēng)險并重的管理，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)應(yīng)急管理工作從事后被動型到事前主動型的積極轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變要求在風(fēng)險管理和應(yīng)急管理中合理地配置公共應(yīng)急資源。如何對不同風(fēng)險進(jìn)行排序，從而使得資源更加有效地使用;如何更有效地去使用應(yīng)急資源，這些都是我們應(yīng)該前進(jìn)的方向。在全過程的應(yīng)急管理過程中，善后管理是新一輪的風(fēng)險管理的開端，應(yīng)通過調(diào)查評估機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制等進(jìn)一步提升風(fēng)險管理水平。在災(zāi)后重建的過程中，同樣要按照政府“有限責(zé)任”的原則，防止“財政兜底”，鼓勵公眾在自救、自建的過程中強(qiáng)化風(fēng)險意識，將風(fēng)險防范內(nèi)化為公民自身的意識。

2.平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制。當(dāng)前的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制不順是響應(yīng)緩慢、應(yīng)對滯后的主要原因。這是由于應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入和退出還缺乏明確的操作依據(jù)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)盡快賦予地方政府宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力，使其運(yùn)行能轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)，同時明確規(guī)定公民、企業(yè)等各類應(yīng)急主體在緊急狀態(tài)或應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)利和義務(wù)。

3.信息溝通機(jī)制。信息為排查和防范風(fēng)險提供依據(jù)，為研判危機(jī)情勢提供材料，對快速積極的風(fēng)險防范和應(yīng)急響應(yīng)至關(guān)重要。目前的信息管理體制基本是復(fù)制于行政管理體制，逐級管理、對上負(fù)責(zé)、共享性低，由高層決定是否決定發(fā)布，信息出現(xiàn)延遲。這種體制與應(yīng)急管理的要求不合，是發(fā)生信息瞞報、緩報、漏報現(xiàn)象的體制性原因。在體制上實現(xiàn)權(quán)力下移、屬地為主應(yīng)急管理模式之后，信息報送程序應(yīng)避免單一的科層制層層上報，鼓勵扁平化、即時、多元的信息溝通渠道。

4.行政問責(zé)機(jī)制。問責(zé)機(jī)制對權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果進(jìn)行約束和監(jiān)督，是保證應(yīng)急管理目標(biāo)實現(xiàn)的一種重要機(jī)制。行政問責(zé)以明確的指向、剛性的措施、有效的手段、快速的反應(yīng)來監(jiān)督和約束政府的權(quán)力，[12]有效防止突發(fā)事件應(yīng)對中的“行政不作為”或“行政不當(dāng)”。在《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，在必須問責(zé)的7種具體情形中，至少有4種和突發(fā)事件或應(yīng)急管理直接相關(guān)，被許多媒體稱之為“問責(zé)風(fēng)暴”。問責(zé)制度是政府官員做出應(yīng)急決策的重要約束條件。成熟的問責(zé)制不是單獨(dú)的、孤立的存在的，而應(yīng)該與授權(quán)與責(zé)任賦予機(jī)制、事件調(diào)查評估機(jī)制相互銜接，共同構(gòu)成對應(yīng)急管理績效考察的整體框架。同時，與“關(guān)口前移”的要求相適應(yīng)，突發(fā)事件中的行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)激勵官員主動解決潛在風(fēng)險，把關(guān)注點從關(guān)注具體處置過程和處置人的行為推進(jìn)到關(guān)注政策、制度、結(jié)構(gòu)、價值等深層次問題。[13]

(四)工具問題：應(yīng)急管理的政策工具選擇

在應(yīng)急管理的各個階段，政府總是需要通過一定的政策工具實現(xiàn)應(yīng)急管理的政策目標(biāo)。當(dāng)前，這種政策工具以單一的行政命令為主，這是與“政府主導(dǎo)”的應(yīng)急管理模式相適應(yīng)的。隨著政府在應(yīng)急管理中的“無限責(zé)任”收縮為“有限責(zé)任”，如同其他領(lǐng)域的公共治理一樣，政府的角色由“劃槳”轉(zhuǎn)化為“掌舵”，需要運(yùn)用多種政策工具間接地調(diào)節(jié)市場行為和社會行為，凝聚市場和社會的力量為應(yīng)急管理服務(wù)。

在依法治國的社會中，法律手段是應(yīng)對突發(fā)公共事件最基本、最主要的手段，也是建設(shè)法治政府的必然要求。由于我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》缺乏可操作性，使得當(dāng)前的應(yīng)急管理實踐中出現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律法規(guī)的現(xiàn)象，必須盡快建立和完善應(yīng)急管理法律體系。

應(yīng)急管理的過程中，政府還應(yīng)該為充分地發(fā)揮市場作為一種政策工具的作用，保證應(yīng)急管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障。市場在發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，提升應(yīng)急裝備能力方面具有重要作用。同時，政府還應(yīng)該將市場機(jī)制作為一種有效的政策工具，推動物資儲備、生產(chǎn)能力儲備等在應(yīng)急管理的不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)進(jìn)行有效的資源配置。

提升我國公眾的風(fēng)險意識需要借助廣泛的宣傳教育。我國傳統(tǒng)文化中孕育了“居安思危，思則有備，有備無患”的風(fēng)險防范理念，應(yīng)該在實踐中大力弘揚(yáng)。還應(yīng)鼓勵日益壯大的社會組織向普通公眾傳播和普及風(fēng)險防范意識，培養(yǎng)自救、互救能力，徹底改變我國應(yīng)急管理過度依賴政府的局面。

四、結(jié)語

綜上所述，我國當(dāng)前的公共安全和應(yīng)急管理的形勢依然嚴(yán)峻，現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系在應(yīng)急管理實踐中暴露出一系列結(jié)構(gòu)性缺陷，必須通過自上而下的頂層設(shè)計加以完善和提升。應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計是一個重要的系統(tǒng)工程，在實現(xiàn)路徑和戰(zhàn)略上要作出審慎安排。

首先，應(yīng)急管理體系的改革和重構(gòu)宜分步進(jìn)行。應(yīng)針對現(xiàn)實中的薄弱環(huán)節(jié)制定一個國家層面的應(yīng)急管理體系建設(shè)總體方案，并分解為階段性發(fā)展任務(wù)，納入到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五年規(guī)劃之中。最后細(xì)化為年度推進(jìn)方案，明確具體的指標(biāo)，在工作中穩(wěn)步推進(jìn)。爭取通過十到二十年的時間建成比較完善的具有中國特色的應(yīng)急管理體系，使得社會風(fēng)險總體降低，應(yīng)急能力全面提升。

其次，鼓勵社會創(chuàng)新，鼓勵地方采取多種方式完善應(yīng)急管理方式。前一個階段的實踐表明，基層應(yīng)急主體處于應(yīng)急管理的第一線，最有可能針對具體的突發(fā)事件產(chǎn)生制度創(chuàng)新，應(yīng)建立具有彈性學(xué)習(xí)能力的應(yīng)急管理體系，及時吸納地方和基層的應(yīng)急管理經(jīng)驗。

最后，特別需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)急管理體系只是一個國家行政管理體系的一部分，隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化調(diào)整，國家應(yīng)急管理體系的變革與創(chuàng)新也將是永恒的。

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